????開局之年，地方政府融資平臺作何打算成為焦點，近年對其一向步步緊逼的銀監(jiān)會又有何對策？經(jīng)過一個多月的征求意見，銀監(jiān)會推出新政，基調(diào)未變，但顯示監(jiān)管態(tài)度趨于緩和。

????銀監(jiān)會 4月15日推出《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方融資平臺風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（下稱10號文），和一個月前公布的該文件討論稿（下稱《討論稿》）相比，這份簽發(fā)于4月9日的文件對地方融資平臺的融資規(guī)定和限制給予一定放寬。

????《討論稿》中對層級差異化管理的表述是“壓縮縣級區(qū)級平臺及高資產(chǎn)負(fù)債率平臺的貸款規(guī)模”。而在10號文中，表述由堵轉(zhuǎn)疏，成為“新增貸款應(yīng)主要支持符合條件的省級融資平臺、保障性住房和國家重點在建續(xù)建項目的合理融資需求”。

????《討論稿》對融資平臺新增貸款畫出兩道具體的紅線，即“融資平臺貸款余額較2011年末不得增加；融資平臺貸款在全部人民幣貸款的占比不超過本行2012年末的水平”。在10號文中，這兩句話被刪掉，改為“各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)法人不得新增融資平臺貸款規(guī)?！薄?/p>

????“這次10號文整體比較寬松，可能和之前8號文（即3月27日銀監(jiān)會公布《關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行理財業(yè)務(wù)投資運作有關(guān)問題的通知》）有關(guān)。2013年將進(jìn)入融資平臺的償債高峰期，加上房地產(chǎn)市場沒有明顯反彈，如果此時反復(fù)強(qiáng)行收緊融資渠道，地方政府財政收入將難以為繼?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)上海高級金融學(xué)院副院長朱寧認(rèn)為，新一屆政府將城鎮(zhèn)化建設(shè)作為發(fā)展方向，需要有配套資金到位。

????銀監(jiān)會人士解讀為，10號文和去年《關(guān)于加強(qiáng)2012年地方融資平臺風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（下稱12號文）政策幾乎一樣，僅有的變化是增加全口徑統(tǒng)計，以及對債券要求歸口總行管理的要求。

????國務(wù)院總理李克強(qiáng)在4月17日主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，要求“有效防范地方政府性債務(wù)、信貸等方面存在的風(fēng)險。加強(qiáng)市場監(jiān)管，提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量”。

????由緊變松

????和12號文相比，10號文最大的變化是要求建立全口徑融資平臺負(fù)債統(tǒng)計制度，以及要求銀行審慎持有融資平臺債券。但專家普遍認(rèn)為，該文件整體比較寬松。

????10號文規(guī)定，各銀行和各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)均要建立包括銀行貸款、企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資券、信托計劃、理財產(chǎn)品等在內(nèi)的全口徑融資平臺負(fù)債統(tǒng)計制度。

????10號文還規(guī)定，審慎持有融資平臺債券。各銀行應(yīng)將購買持有融資平臺發(fā)行債券的審批權(quán)限上收至總行，并參照新增融資平臺貸款條件，制定相應(yīng)的融資平臺債券管理制度，實行總行統(tǒng)一授信、全口徑監(jiān)控和逐筆審批。各銀行不得為融資平臺發(fā)行債券提供擔(dān)保。

????某城投公司人士表示，其實在10號文下發(fā)之前，全口徑管理與城投債投資權(quán)限上收并非新生事物。去年9月，人民銀行已做出了一個對其他融資方式的調(diào)查，并按照全口徑來統(tǒng)計債務(wù)余額。

????該人士解釋，銀行在做直接融資產(chǎn)品時，都要對債務(wù)進(jìn)行全面分析，對產(chǎn)品進(jìn)行披露。同時，銀行參與直接融資產(chǎn)品，本身也要上報總行審批授信。募集時，承諾余額包銷也是經(jīng)過總行批準(zhǔn)?！般y監(jiān)會對直接融資一直是持肯定態(tài)度的，這樣規(guī)定只是從文字上進(jìn)一步防范風(fēng)險而已?！?/p>

????朱寧表示，權(quán)限收到總行，一方面是為了避免地方分行和當(dāng)?shù)卣墓唇Y(jié)，一方面是讓總行能夠?qū)ψ陨淼馁Y產(chǎn)負(fù)債表有更清晰的了解，增強(qiáng)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。這樣的規(guī)定并不說明國家對直接融資態(tài)度的改變。

????朱寧認(rèn)為，“銀行不能為債券提供擔(dān)保”的規(guī)定關(guān)鍵要看如何執(zhí)行，因為中國現(xiàn)在都是政府提供隱性擔(dān)保，難以通過命令消除，最終如果發(fā)生損失，銀行往往還是剛性兌付。除非有一單案例真正發(fā)生損失，才能知道監(jiān)管層的真正態(tài)度，否則只是一紙空文。

????和一個月前公布的《討論稿》相比，10號文對地方融資平臺的融資規(guī)定和限制放寬的尺度也比較明顯。

????除上述方面，還包括在層級差異化管理方面，《討論稿》中的“負(fù)債率高于80%的平臺貸款不得新增”改為了“現(xiàn)金流覆蓋低于100%或資產(chǎn)負(fù)債率高于80%的平臺貸款占比不超過上年，逐步減少發(fā)放”。同時，10號文刪除了《討論稿》中“壓縮縣級區(qū)級平臺及高資產(chǎn)負(fù)債率平臺的貸款規(guī)模”的規(guī)定。

????圓石金融研究院財資風(fēng)險管理總監(jiān)沈淳然表示，如今地方政府財政都很緊張，惠譽(yù)將中國償還長期本幣債務(wù)的評級從AA-降至A+，假如此時一味嚴(yán)打控制風(fēng)險，一定會導(dǎo)致地方財政利益受到極大損害。從《討論稿》和10號文對比來看，監(jiān)管層揮刀之手還是留情的，并未完全禁止新增貸款，整體態(tài)度較緩和。

????不過兩位受訪的大行高管認(rèn)為平臺政策并無實質(zhì)性松動。一位風(fēng)險條線負(fù)責(zé)人稱，除了土地儲備貸款條件有所放寬，并無感到明顯松動。而另一家大行的高管則表示，在嚴(yán)控總量和嚴(yán)格監(jiān)管的背景下，銀行不會大肆放松平臺貸款的審批。

????前述人士舉例稱，近兩年各行平臺貸款的審批大都已經(jīng)收歸總行，雖然分支行可能有維護(hù)關(guān)系的沖動，但審批權(quán)仍在總行。即便相應(yīng)調(diào)整后少有騰挪空間，項目報總行審批時，審批人往往也不會輕易放行。特別是在不斷監(jiān)控和報告的情況下，各行都傾向于維持只降不升，一旦有所增加，就要寫報告加以解釋，“很多事說不清楚”。

????前述人士并稱，平臺分類和監(jiān)管的解讀權(quán)很大程度上掌握在地方監(jiān)管局手中，各地對政策的理解和自身的傾向也有很大的不同，所以對銀行而言，能省則省，不愿多事。

????至于平臺貸款的風(fēng)險，前述風(fēng)險條線高管表示，平臺貸款有一定的風(fēng)險緩釋，但是否會出問題，一要看大的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，二要看地方政府的信用程度。如果經(jīng)濟(jì)不發(fā)生大的波動，不出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險，那么眼下的撥備水平和抵押情況，是可以應(yīng)對的。在下行期，很多企業(yè)的抗風(fēng)險能力遠(yuǎn)不及地方政府，所以雖然銀行在平臺貸款中議價能力較低，但好的平臺仍然為銀行看重，關(guān)鍵在地方政府“賴不賴賬”。

????前述風(fēng)險條線高管解釋說，如果地方政府都信奉新官不理舊賬，或者信用違約，那么銀行就會有大量的壞賬；如果地方政府信守承諾，問題就不大。之所以要嚴(yán)控，主要就在于地方政府“管理能力太差，投機(jī)能力太強(qiáng)”。

????貸款條件刪減

????《討論稿》延續(xù)著《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（下稱463號文）的思路，列出了融資平臺新發(fā)放貸款的六大前提條件。

????包括“不能以BT回購等方式舉債、不得將公益性資產(chǎn)和不符合規(guī)定的預(yù)備土地作為資本注入，償債資金不得來自儲備土地預(yù)期出讓收入”等。上述內(nèi)容發(fā)布時，社會各界影響較大，有銀行高管認(rèn)為，銀監(jiān)會規(guī)定地方政府不能擔(dān)保和回購，此舉使得銀行原來認(rèn)為可控的風(fēng)險反而不可控了。

????“之前銀行貸款給地方項目，如果銀行不放心，可以讓該地方人大出具承諾函。這筆貸款如果出了問題，可以找地方政府去理論。而現(xiàn)在地方政府不能開承諾函了，地方政府當(dāng)然樂得不承擔(dān)責(zé)任?！鼻笆鲢y行高管認(rèn)為。

????而10號文下發(fā)后，上述內(nèi)容均被刪除，用一句“符合463號文中的有關(guān)要求”取而代之。

????中誠信證券評估有限公司副總裁陳斌認(rèn)為，和463號文的銜接表明了監(jiān)管思路的系統(tǒng)性，而沒有逐條列明463號文中的具體規(guī)定，體現(xiàn)了監(jiān)管層追求整體金融穩(wěn)定的訴求。

????“這一措辭上的變化，保證了監(jiān)管執(zhí)行空間，為維持政策與市場的平穩(wěn)銜接保留了適應(yīng)性?！?/p>

????在刪改上述內(nèi)容的基礎(chǔ)上，10號文重新規(guī)定了融資平臺新發(fā)放貸款的六大前提條件：一是現(xiàn)金流全覆蓋；二是抵押擔(dān)保符合現(xiàn)有規(guī)定，不存在地方政府及所屬事業(yè)單位、社會團(tuán)體直接或間接擔(dān)保，且存量貸款已在抵押擔(dān)保、貸款期限、還款方式等方面整改合格；三是融資平臺存量貸款中需要財政償還的部分已納入地方財政預(yù)算管理，并已落實預(yù)算資金來源；四是借款人為本地融資平臺；五是資產(chǎn)負(fù)債率低于80%；六是符合463號文件有關(guān)要求。

????上述內(nèi)容中，和12號文相比，還新增了“借款人為本地融資平臺”的規(guī)定。某股份制商業(yè)銀行信貸部人士表示，這條規(guī)定其實并不新鮮，因為按照銀行的監(jiān)管，原本也不允許跨區(qū)域放貸。

????“過去可能有異地用信的情況，這幾年幾乎沒有了。除了歷史淵源導(dǎo)致的異地行反而對企業(yè)更了解的情況，上級行不會批準(zhǔn)異地用信?！痹撊耸勘硎尽?/p>

????轉(zhuǎn)變過程

????2010年8月初，銀監(jiān)會開始對融資平臺貸款數(shù)據(jù)進(jìn)行精細(xì)化處理，并將派員進(jìn)行現(xiàn)場專題調(diào)研。一位銀行人士回憶：“原來是各家銀行向總行上報情況，后來變成讓分行向當(dāng)?shù)劂y監(jiān)局匯報情況。

????同年8月11日，財政部、發(fā)展改革委、央行、銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于貫徹〈國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知〉相關(guān)事項的通知》（下稱19號文），要求清理核實平臺債務(wù)，對于整改后仍不符合上述要求的項目，銀行不得再發(fā)放新的貸款。此外，19號文還做出了公益性項目不得通過平臺融資，地方政府不得以財政為平臺擔(dān)保等規(guī)定。

????2011年4月初，銀監(jiān)會下發(fā)《關(guān)于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管工作的通知》，可謂再出重拳，規(guī)定一旦有平臺的貸款被宣布為不良貸款，就會進(jìn)入全部銀行的黑名單，所有銀行都不準(zhǔn)也不會繼續(xù)貸款給這家企業(yè)，意味著有關(guān)公司面臨現(xiàn)金流被切斷。

????2012年的12號文要求各銀行原則上不得新增融資平臺貸款，對平臺貸款實行總量控制，確保貸款余額只降不升。對于當(dāng)年到期的融資平臺貸款，銀監(jiān)會要求各銀行與各融資平臺共同制定詳細(xì)的還款方案。社科院金融重點實驗室主任劉煜輝認(rèn)為，“具體執(zhí)行的細(xì)則比預(yù)期要嚴(yán)厲得多?！?/p>

????在銀監(jiān)會連年的“降舊控新”的文件控制下，地方融資平臺的貸款規(guī)模已得到有效控制。銀監(jiān)會主席尚福林3月7日對媒體表示，目前地方政府融資平臺貸款規(guī)模為9.3萬億元，兩年只增長了2%，總量規(guī)模得到了控制。

????與此同時，城投債卻正在擴(kuò)容。長城證券報告顯示，2012年銀行間債券市場發(fā)行的城投債累計達(dá)6368億元，較2011年增加3806億元，同比增長148%；2013年第一季度各類城投債累計發(fā)行達(dá)2831億元，同比增長104%。

????某城投公司人士表示，2010年之前，地方政府銀行融資都是依托財政信用，財政名義上提供還款的承諾，項目只要有前期的批文，一般銀行貸款都會全部落實。2010年19號文要求項目自身要具有現(xiàn)金流來償債，從那年開始，這些平臺慢慢就轉(zhuǎn)向直接融資。企業(yè)債、融資工具等都對平臺敞開了門，平臺直接融資由此取得了較大突破。

????沈淳然表示，地方政府需要資金，“正規(guī)軍”層面受到嚴(yán)控，需要采用其他方式彌補(bǔ)缺口，未來融資平臺一定會繼續(xù)沿著直接融資的方向走。

????3月27日，銀監(jiān)會公布8號文，明確提到，“如果銀行不能實現(xiàn)‘一一對應(yīng)’要求，銀監(jiān)會將不再允許其新增非標(biāo)債權(quán)資產(chǎn)業(yè)務(wù)?！边@意味著，眾多銀行將在一段時間內(nèi)無法購買非標(biāo)債權(quán)資產(chǎn)。業(yè)界普遍認(rèn)為，應(yīng)是鼓勵業(yè)務(wù)投資標(biāo)準(zhǔn)債券，此舉將利好各類債券品種，尤其是理財資金所偏好的城投債。

????銀行人士認(rèn)為，監(jiān)管層的政策適當(dāng)放開未嘗不可，但從長期來說，對融資平臺的管理如果過于寬松，可能導(dǎo)致“財政懸崖”。

????朱寧表示，去年底曾傳出過，有些地方政府融資平臺會出現(xiàn)違約，這對地方政府的信用造成很大的負(fù)面影響。如今很多人擔(dān)心是否會出現(xiàn)又一輪違約浪潮，這種擔(dān)心已經(jīng)影響到了中國債務(wù)評級。

????4月9日，國際評級機(jī)構(gòu)惠譽(yù)惠譽(yù)將中國償還長期本幣債務(wù)的評級從AA-降至A+，原因在于中國金融穩(wěn)定所面臨的風(fēng)險開始增長、地方政府負(fù)債再度增長、地方債務(wù)不透明等。

????4月16日，國際評級機(jī)構(gòu)穆迪將中國債務(wù)評級前景由原先的“正面”下調(diào)至“穩(wěn)定”，并指出下調(diào)原因為中國對地方政府債務(wù)的控制力度差于預(yù)期，且信貸擴(kuò)張過快。

????某銀行高管認(rèn)為，假如地方政府采取穩(wěn)健的發(fā)展，風(fēng)險是可控的，但2009年至2012年，各地方政府都按100%的增速生長，這樣累積的債務(wù)會越來越大，像希臘一樣，到了一個臨界點就一發(fā)不可收拾。

????朱寧認(rèn)為，長期來看，融資平臺問題的解決取決于更深層次的改革，包括從間接融資到直接融資的改革，以及地方和中央如何分配財政收入的改革。在深層改革之前，只能在基本面進(jìn)行調(diào)整，但拖得時間越長，問題就會越棘手。

????“惠譽(yù)和穆迪下降評級后，評級依然比較高，說明他們也不認(rèn)為短期會有風(fēng)險。但長期來看，如果不解決地方政府融資平臺和地方財政收入的基本問題，遲早會傷及整個國家的融資能力和融資成本，也會影響到整個國家的資產(chǎn)負(fù)債表和財政可持續(xù)性?！敝鞂幈硎?。