????創(chuàng)新城市化模式的偉大改革：建設鎮(zhèn)級市

??? 青島社會科學院研究員 郭先登

????編者按：本報于2010年5月17日發(fā)表了著名經(jīng)濟學家與城市學家郭先登教授撰寫的《轉變城市化模式，建設鎮(zhèn)級小城市》，引起強烈反響。郭教授1999年創(chuàng)立了“鎮(zhèn)級市”的理論概念，其后又發(fā)表數(shù)篇文章闡述這一原創(chuàng)理論。近期他應邀到部分省市做了《創(chuàng)新城市化模式的偉大改革：建設鎮(zhèn)級市》的講座，反響轟動。青島作為最早提出建設“鎮(zhèn)級市”原創(chuàng)理論的城市，為加快推進我市率先在建設“鎮(zhèn)級市”上實現(xiàn)理論與實踐的新突破，本報經(jīng)作者同意，發(fā)表講座稿，以饗讀者。

????目前全國正在加快推進轉方式、調結構，更加清醒、更加堅定、更加努力地深入進行經(jīng)濟管理體制和行政管理體制改革。當中國體制改革從“十一五”期進入全面攻堅階段之際，作為“轉方式、調結構”重要組成部分的城市化發(fā)展模式轉型，建設“鎮(zhèn)級市”就從理論構想轉向實踐操作，這一點筆者在2010年5月中下旬，參加國家主管部門組織的對全國相關省市區(qū)進行轉方式、調結構的實地調研中，親身感受到建設“鎮(zhèn)級市”，已經(jīng)出現(xiàn)方興未艾的局面。

????一、 問題的提出與實踐

????1999年筆者通過青島市社會科學院《科研報告》第1號，向市委、市政府報送了筆者撰寫的研究報告《關于青島市城市經(jīng)濟跨世紀發(fā)展思路的研究報告》，提出了建設“鎮(zhèn)級”小城市的理論構想，引起中共青島市委領導同志的高度重視，并做了重要批示。筆者在報告中提出：“如沙子口鎮(zhèn)可以率先建設閃光點的示范鎮(zhèn)，使之成為集生產(chǎn)、居住、加工為一體的漁業(yè)生產(chǎn)為主、兼有城市居民休閑特色的新型鎮(zhèn)級小城市”，1999年1月30日青島日報理論版發(fā)表了這個研究成果。為什么我在即將進入21世紀之際，明確的提出建設“鎮(zhèn)級市”呢？

????20世紀90年代始，經(jīng)過改革開放10余年的發(fā)展而積累起一定能量的中國城市，順應世界城市化的發(fā)展大勢，開始了以擴大城市市區(qū)面積為標志的加快推進城市化的步伐。經(jīng)過近10年的努力，中國的中等以上城市幾乎是都實現(xiàn)了城市市區(qū)面積的擴張，但是中國的城市化遇到了三大矛盾的困惑。一是大城市攤大餅式的布局發(fā)展，形成了不合理的城市結構，帶來難以解決的環(huán)境污染、交通堵塞、人口擁擠、就業(yè)困難等，逐漸出現(xiàn)了“大城市病”。二是陣風式的縣改市，若干方面是在違背城市發(fā)展規(guī)律的情況下，而單純靠行政手段完成的，城鄉(xiāng)二元結構長期不合理的存在，嚴重侵害農(nóng)民利益的問題不斷發(fā)生，社會矛盾時有激化，影響著社會的安定，影響著城鄉(xiāng)民生的提高。三是傳統(tǒng)的小城鎮(zhèn)建設，雖然取得一定進展，但是在這種模式下，無法消除小城鎮(zhèn)仍然是“鄉(xiāng)”的心理障礙。實踐迫切的要求確立新的城市結構模式，迫切的要求以新的城市結構觀，把人口、經(jīng)濟、財政、稅收以及小城鎮(zhèn)化達到一定規(guī)模的“鎮(zhèn)”改設為“市”，建立一批“鎮(zhèn)級市”，以使小城鎮(zhèn)徹底城市化?？梢钥隙ǖ闹v，建設“鎮(zhèn)級市”為“轉方式、調結構”提供了非常廣闊的發(fā)展空間，形成了城市化發(fā)展模式非?？茖W的空間布局結構，是加快推進轉方式、調結構發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，是從根本上破解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展難題的科學壯舉，是深入進行經(jīng)濟管理體制和行政管理體制改革的偉大實踐。

????2010年4月28日中央主管部門召開會議，確定在浙江、廣東、山東等省的25個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)開展行政管理體制改革試點工作，包括設置“鎮(zhèn)級市”的試點。溫州市已經(jīng)啟動的進行設置“鎮(zhèn)級市”的試點，將五個經(jīng)濟強鎮(zhèn)“撤鎮(zhèn)建市”，這對于中國建設和發(fā)展小城市具有著首先“吃螃蟹”的意義。在山東省委、省政府的領導下，青島作為山東經(jīng)濟發(fā)展位處首位度的國家級中心城市，作為最早提出建設“鎮(zhèn)級市”原創(chuàng)理論的城市，理應率先在建設“鎮(zhèn)級市”上實現(xiàn)理論與實踐的新突破。

????二、 建設“鎮(zhèn)級”小城市是推進城市化進程的重要模式。

????把握住城市發(fā)展的變化趨勢，需要科學認識大城市群發(fā)展逾越行政管轄區(qū)地域問題，在中國建立“鎮(zhèn)級市”已經(jīng)成為勢所必然的趨勢。

????作為社會性高級動物，人類自古至今具有群居的天性，由于群居而形成一個個大小不一的居民點。隨著群居規(guī)模擴大和生活質量的不斷提高，城市管理應運而生。群居由點到面的空間形成，決定了根據(jù)人口規(guī)模與市場腹地的大小或者行政級別的差異，賦予群居空間不同的名稱與等級，在西方國家，分為小村、村莊、鎮(zhèn)、城市、大都市區(qū)、都市帶等；在中國則有村、鎮(zhèn)、縣城、小城市、中等城市、大城市、特大城市、超大城市等不同的名稱。

????據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟與社會事務部人口司2010年3月25日公布，中國1980年城市人口超過50萬的只有51個，到2010年達到185個，預測2025年將再新增107個；目前世界人口超過50萬的城市，中國城市占了25%。實踐證明，城市發(fā)展的本質是聚集和不斷發(fā)生著的大規(guī)模的高度聚集，由城市本質決定了的規(guī)模效應和聚集效應所產(chǎn)生的結果之一是，中心城市出現(xiàn)了。20世紀80年代之初，中國確定了15個中心城市；2010年初國家主管部門又公布了北京、天津、上海、廣州、重慶五城市為國家中心城市。隨著中心城市出現(xiàn)和其概念的確立，中心城市或首位城市成為多城市空間經(jīng)濟體或大都市圈的龍頭和引擎，是技術和制度創(chuàng)新的先導區(qū)，是對外交流的主要平臺，對整個區(qū)域的產(chǎn)業(yè)升級和活力增強具有很強的功能輻射和帶動作用。

????在經(jīng)濟全球化日益加快的形勢下，城市發(fā)展必須全方位確立在世界格局中的定位，建設世界城市已經(jīng)成為現(xiàn)代國際城市的一種潮流性的發(fā)展模式。世界城市是城市發(fā)展的高級階段，是現(xiàn)代化國際城市的高端形態(tài)，產(chǎn)生著對世界政治、經(jīng)濟和文化等若干方面的巨大影響力、吸引力和親和力。目前，中國的中心城市幾乎都提出要建設現(xiàn)代化的國際性城市或者是大城市，有的還提出“世界城市”的概念。無論是哪一種提法，其本質都是營造城市發(fā)展的高端形態(tài)，都是占領世界經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展制高點，集知識、研發(fā)、制造、金融、貿易、物流、服務、會展、旅游、企業(yè)總部和人才為一體的全方位財富高端；成為物質流、能量流、信息流、資本流、人才流既集聚又分流的國際樞紐。

????在高度城市化的時代，中心城市功能的日益加強，無論是城市還是鄉(xiāng)村、通過人流、物流與信息流等的密集交互作用，各級中心地都受到城市化進程的強烈影響。不同的國家與地區(qū)，由于所處的城市化階段不同，不但城鄉(xiāng)差異的性質不同，而且其區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、人均收入、區(qū)域交通條件和城市競爭力等也有很大的差異，加上當今世界經(jīng)濟一體化，這些因素都會影響到中心地的功能特點與結構。其主要變化的標志是區(qū)域城市群圈的出現(xiàn)，區(qū)域城市群圈層結構越緊密，標志著地域分工與合作越協(xié)調，資源互補性越強，產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度越高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的梯度性越明顯，區(qū)域內城市群的集聚輻射能力越強。城市群集聚輻射能力的強弱主要取決于其產(chǎn)業(yè)區(qū)位商的高低，取決于外向功能量、城市流強度與傾向度的大小及城市流強度結構是否優(yōu)化。

????區(qū)域城市群圈決定的多城市空間組合是相對于單個城市獨立存在而言的，是指多個城市在一個能夠相互感應、相互聯(lián)系的地理空間內，通過發(fā)達的交通通訊網(wǎng)絡，連接成規(guī)模層次分明、功能結構合理和經(jīng)濟聯(lián)系緊密的城市群落整體的過程。從全世界范圍看，一些大的多城市組合群體的經(jīng)濟規(guī)模和區(qū)域功能十分巨大，既是一個地區(qū)和國家的重要經(jīng)濟力量，又往往具有突破國家區(qū)域疆界在全球范圍內配置資源的功能和實力。

????世界級大城市群的主要功能是領導和影響世界的金融中心、管理中心、流通中心。世界級大城市群在成長的初期都有發(fā)達的制造業(yè)。隨著產(chǎn)業(yè)升級，制造業(yè)逐漸向上游和下游延伸。上游發(fā)展試制、研發(fā)、設計、品牌、標準和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)；下游發(fā)展銷售、國際商貿、售后服務、金融、信息等服務業(yè)和消費性服務業(yè)。環(huán)顧全球國際大都市空間范圍，其均遠遠超出行政管轄區(qū)地域。紐約大都市跨紐約州、新澤西州和康涅狄格州，包括31個縣。行政區(qū)劃的特點是具有凝滯性，形成后便長期不變。國際大都市城市空間迅速擴張，必然會沖破凝滯的行政界線束縛，向鄰近行政區(qū)蔓延。從中國的情況看，當大城市群發(fā)展逾越行政管轄區(qū)地域，我們要把握住城市發(fā)展變化的重要趨勢，特別需要對以下問題有著科學的認識，并不斷提高操作水平。

????一是以大城市為中心，帶動中小城市形成經(jīng)濟區(qū)，城市群越來越成為中國區(qū)域一體化的主導，并成為城市化的主體形態(tài)。中國改革開放30余年來，區(qū)域發(fā)展經(jīng)歷了由非均衡發(fā)展、協(xié)調發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展三個階段。目前，中國已經(jīng)進入了“多極多圈多帶多區(qū)” 相互交融發(fā)展的時代，相互交融發(fā)展的經(jīng)濟運行形式，客觀的決定了其運行方式之一是不同經(jīng)濟主體的合作與聯(lián)合。

????一個城市無“區(qū)域”則會處在“被邊緣”的尷尬位置。城市群圈層結構的形成，城市群之間經(jīng)濟社會要素空間的流動效率與質量的高低、聯(lián)系的緊密程度，決定著主導力度。我們通過計算，城市關聯(lián)度：（設最大為1）1978年長三角經(jīng)濟區(qū)為0.40、珠三角經(jīng)濟區(qū)則為0.37、環(huán)渤海經(jīng)濟圈為0.13、山東半島城市群為0.21；2008年同口徑分別是0.69、0.68、0.29、0.43。在“多極多圈多帶多區(qū)”發(fā)展時代里，區(qū)域與外界的經(jīng)濟社會聯(lián)系，其載體主要是區(qū)域內的城市和城市群，其通道是快速立體化的交通網(wǎng)絡。這樣規(guī)劃編制不能局限于自身一城一地的規(guī)劃區(qū)域，而是要以聯(lián)群、擴圈、結帶的新理念，從區(qū)域一體的跨行政管轄界限的視角，實現(xiàn)城市之間規(guī)劃協(xié)調互動。為此，城市規(guī)劃要依據(jù)區(qū)域一體化的需要，在充分發(fā)揮城市比較優(yōu)勢的前提下，從建立制度入手，打破行政束縛，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟規(guī)?；?、集團化。

????二是中心城市的“龍頭”理論概念越來越多的讓位于“首位度”，并最終由“首位度”替代“龍頭”概念。這樣的讓位和替代，使多城市空間經(jīng)濟體或大都市圈里的諸多城市解決了多年龍頭、龍身、龍尾之分的心理障礙，表現(xiàn)為群龍共舞的蓬勃發(fā)展局面。如GDP總量占山東省2/3的山東半島城市群被公認為中國第四大城市群，是中國沿海地帶最具活力的經(jīng)濟區(qū)域之一。在中國社科院發(fā)布的《2007~2008全球城市競爭力報告》中，近五年經(jīng)濟增長最快的20個城市里，山東半島城市群的煙臺、濰坊、威海、日照、淄博上榜。多年來山東半島城市群客觀存在著“龍頭、龍身、龍尾之分的心理障礙”，如果由“首位度”替代“龍頭”概念，就可以較好的消除心理障礙。

????三是高度重視小城市的發(fā)展，在中國建立“鎮(zhèn)級市”已經(jīng)勢所必然的提到實際操作的層面上來。從中國城市發(fā)展的趨勢看，隨著城市化以前所未有的速度加快發(fā)展，隨著以大城市為中心的經(jīng)濟圈或經(jīng)濟區(qū)的強力推進，隨著小城鎮(zhèn)建設的成熟度越來越高，非常需要建立一大批“鎮(zhèn)級小城市”。如浙江省這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟比較發(fā)達的省，客觀的要求加快建設一批鎮(zhèn)級市，對于創(chuàng)新“轉方式、調結構”來講是偉大的實踐。

????建立“鎮(zhèn)級市”，是政治體制與經(jīng)濟管理體制所發(fā)生的一場偉大的變革，因為它是對中國長期實行的中央直轄市（省級）、省轄市（副省級或地級）及縣級市的三級城市管理體制的重大改革。對比發(fā)達國家的城市層級管理體制，中國已經(jīng)建立起來的雄厚物質基礎，傳統(tǒng)“小城鎮(zhèn)”發(fā)展到今天表現(xiàn)出來迫切需要改革，才能顯現(xiàn)巨大活力的意愿，都為建立“鎮(zhèn)級市”，變三級城市行政管理體制為四級管理體制提供了完全可以操作的實踐基礎。

????三、提高建設“鎮(zhèn)級市”的操作水平。

????（一） 充分認識建設“鎮(zhèn)級市”的實踐意義。

????建設“鎮(zhèn)級市”有助于從根本上遏止大城市日益膨脹的趨勢，使城市空間戰(zhàn)略布局從根本上改變中心城市過度集中發(fā)展的弊端，提高城市的整體管理水平；有助于從根本上解決城市化帶來的人口過度集中居住的現(xiàn)象，有效降低地震等突如襲來自然災害所造成的人員傷亡等損失；有利于從根本上擺脫傳統(tǒng)的“小城鎮(zhèn)”觀念對國民“城與鄉(xiāng)”思維的束縛，以徹底消除居住在“小城鎮(zhèn)”仍然是農(nóng)村的心理障礙；有利于對有限的土地空間進行“精雕細刻”，最大限度的提高土地容積率水平；有利于從根本上最大限度的整合小區(qū)域資源，挖掘全部的小區(qū)域發(fā)展?jié)摿Γ茖W地推進大中小城市的合理布局，使小城市真正在“小”字上做足做強，永遠展現(xiàn)著“城市讓生活更美好”的主題?！版?zhèn)級市”完全是“市”的概念，它同目前所流行的“小城鎮(zhèn)”，是絕不相同的理論概念。以“鎮(zhèn)級市”為代表的小城市的崛起，其獨特的經(jīng)濟處向度及核心競爭力，決定了在區(qū)域城市群圈中，“鎮(zhèn)級市”的規(guī)模數(shù)量多寡、特色鮮明高低決定了大城市群圈的發(fā)展活力強弱，成為大城市群圈城市層級結構不可分割的重要組成部分。

????“鎮(zhèn)級市”的建設從根本破解了“城中村”的難題?！俺侵写濉眴栴}的存在是城市化發(fā)展中的一個歷史過程，隨著城市化發(fā)展，必然會消除“城中村”現(xiàn)象。城中村的實質是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構存在的差異和矛盾在城市化進程中的集中反映，全國各大城市都有大量城中村存在，對于城市管理者這是一個必須面對的現(xiàn)實問題，但又沒有一個現(xiàn)成的可以照搬照抄的改造模式，目前最好的模式是加快促進變“城中村”農(nóng)民為城市居民社區(qū)治理化。但是在大中城市過度膨脹的情況下，由于利益主導，這種模式的推行帶來若干難以解決的社會矛盾，很容易造成群訪，并埋下容易爆發(fā)的社會隱患。

????實踐將會證明，建立“鎮(zhèn)級市”由于區(qū)域面積小且又相對固定，完全可以在建設中從根本上變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構為一元結構。這樣就比較妥善的解決“城中村”問題，也比較容易推行變“城中村”農(nóng)民為城市居民社區(qū)治理化模式。“鎮(zhèn)級市”的建設成為加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的最佳途徑，成為以城市化帶動現(xiàn)代化、社會化的最佳模式，成為建設有中國特色社會主義創(chuàng)新理論的重要組成部分。

????據(jù)筆者所知，目前若干地區(qū)都在積極做建立“鎮(zhèn)級市”的試點工作。如經(jīng)過改革開放30余年的發(fā)展，青島市推進小城鎮(zhèn)建設已經(jīng)取得重大成果，產(chǎn)生了一批既有產(chǎn)業(yè)特色，又具備吸納相當規(guī)模人口居住的，形成一定規(guī)模人流、物流、商流，建立相對比較獨立的經(jīng)濟結構體系，完全可以達到小城市建立標準的“鎮(zhèn)”。從理論研究的假設出發(fā)，作為一家之言，如在靠近青島著名風景區(qū)嶗山的王哥莊-惜福鎮(zhèn)小區(qū)域建設一座有東方風味、海濱特色的小城市，將會極大的提升嶗山風景區(qū)的“旅游水平”，將會極大的分流主城區(qū)的居住人口；再如以膠南市屬的瑯琊臺小區(qū)域、包括董家口港在內，建設一座港口觀光小城市，將會最佳的放大城市優(yōu)勢，實現(xiàn)城市空間最佳布局；還有即墨市屬的溫泉-鰲山小區(qū)域也具有建設小城市的地理優(yōu)勢等。在這種情況下，抓住機遇，啟動建設“鎮(zhèn)級市”的試點，加快推進小城市的崛起，將會極大地推動和完善“依托主城、環(huán)灣保護、擁灣發(fā)展、組團布局、軸線輻射”戰(zhàn)略的深入實施，以“大空間、大水面、大綠地”實現(xiàn)擁灣發(fā)展的城市科學布局，使青島“全域”的海岸線成為生態(tài)岸線、經(jīng)濟岸線、生活岸線，使青島真正成為建設山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)的核心區(qū)。在青島全域取得推進城市化、現(xiàn)代化、社會化的巨大成果。

????（二） 建設“鎮(zhèn)級市”的基本標準。

????“鎮(zhèn)級市”同現(xiàn)行的“小城鎮(zhèn)”有著質的差異，建設“鎮(zhèn)級市”，規(guī)劃起點必須是世界眼光、戰(zhàn)略思維，充分體現(xiàn)以城市化帶動現(xiàn)代化、社會化的標準制定指導原則。從理性思考的視角看建設“鎮(zhèn)級市”的基本標準，集中的表現(xiàn)在六個方面：一是行政管轄區(qū)域可以超越現(xiàn)行的“小城鎮(zhèn)”的行政管轄區(qū)域，原則上控制在100平方公里內。二是居住人口10萬人內，且沒有現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民身份的差別，實施一元化人口管理。三是特色產(chǎn)業(yè)鮮明，且在大城市圈或城市群中具有獨特的處向度。四是具有相對完整的城市經(jīng)濟社會結構。五是建設包括供電、給排水、供水、供氣、供熱、電訊、衛(wèi)生、教育、科技、文體、商貿及交通體系等比較完善的現(xiàn)代化基礎設施，形成舒適、幽雅的居住環(huán)境。如排水是衡量現(xiàn)代化基礎設施水平的第一標準，那就必須以第一標準建設排水工程。六是城市具有獨特的核心競爭力，這種核心競爭力表現(xiàn)出來的基本特征之一是：“小政府、大社會”。

????（三） 創(chuàng)新建設“鎮(zhèn)級市”的開發(fā)模式。

????在“鎮(zhèn)級市”建設中，需要重視江蘇創(chuàng)造的“政府主導、市場推動、企業(yè)促進”全新開發(fā)小城市的“科賽模式”?！翱瀑惸Ｊ健钡摹靶隆?，就在于科賽集團是以有效聚集整合各類資源為核心競爭力，通過產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，建立特色經(jīng)濟體系，進行小城市開發(fā)的戰(zhàn)略投資商，而絕不是房地產(chǎn)開發(fā)商。2010年5月15日我在青島國信集團《企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃》研討會上提出，青島建設“鎮(zhèn)級市”，完全可以發(fā)揮如國信集團這樣戰(zhàn)略性投資企業(yè)的運作優(yōu)勢，發(fā)揮國信集團作為國有獨資企業(yè)擁有的公信力的制度優(yōu)勢，發(fā)揮國信集團擁有的投資與融資的平臺優(yōu)勢，通過建立強大的多層次、多領域合作的投資聯(lián)盟，進行合作式的整體資本運作，必定會創(chuàng)造出具有活力的成功資本運作模式。（原載《青島財經(jīng)日報》2010年9月3日）