????香港廉政公署防貪工作對(duì)內(nèi)地的啟示

????有效預(yù)防職務(wù)犯罪，需要強(qiáng)化主動(dòng)性、增強(qiáng)深入性、整合各方力量、加快國(guó)家立法

????香港廉政公署(以下簡(jiǎn)稱“廉署”)自上世紀(jì)70年代成立以來(lái)，堅(jiān)持調(diào)

????強(qiáng)化預(yù)防職務(wù)犯罪的主動(dòng)性

????香港廉署堅(jiān)信“預(yù)防勝于治療”，并將其作為廉署工作的基本策略，主動(dòng)開(kāi)展防貪工作。當(dāng)政府部門(mén)制定新的法律或政策時(shí)，廉署防止貪污處會(huì)主動(dòng)、及時(shí)介入，對(duì)擬制訂的法律或政策的必要性、合理性、縝密性、程序性等方面問(wèn)題進(jìn)行審查，告知立法者其中存在的漏洞，并提出務(wù)實(shí)的、易操作的消除建議。除法律和政策審查外，廉署防止貪污處(以下簡(jiǎn)稱“防貪處”)還主動(dòng)對(duì)政府和公共機(jī)構(gòu)的工作常規(guī)和程序進(jìn)行審查，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，并寫(xiě)出審查報(bào)告，提出相應(yīng)的防貪建議，經(jīng)防止貪污咨詢委員會(huì)審批后交有關(guān)部門(mén)執(zhí)行。自上世紀(jì)70年代成立至今，廉署已經(jīng)完成了3000多宗審查，提出數(shù)萬(wàn)條建議，超過(guò)90%的建議都能在一個(gè)月內(nèi)落實(shí)。防貪處還把各個(gè)領(lǐng)域容易發(fā)生腐敗問(wèn)題的漏洞和一般性的解決對(duì)策編制成《防貪錦囊》，免費(fèi)發(fā)放給社會(huì)公眾，以供各單位對(duì)照檢查本單位的內(nèi)控機(jī)制是否完善。

????從內(nèi)地的情況看，主動(dòng)開(kāi)展預(yù)防職務(wù)犯罪工作的力度還有所欠缺，“重打擊輕預(yù)防”的現(xiàn)象還多多少少存在。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步拓展預(yù)防工作的思路。除做好廉政宣傳、個(gè)案分析等工作外，可以以預(yù)防職務(wù)犯罪網(wǎng)絡(luò)為平臺(tái)，以成員單位為試點(diǎn)，主動(dòng)開(kāi)展工作制度和工作流程的“預(yù)防性審查”。檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防部門(mén)可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和開(kāi)發(fā)建設(shè)的情況，積極參與到當(dāng)?shù)赜兄卮笥绊懙幕蛘咄顿Y巨大的公共工程的運(yùn)作中去，進(jìn)行實(shí)時(shí)“預(yù)防性監(jiān)督”。另外，可以參考廉署《防貪錦囊》的方法，分行業(yè)分領(lǐng)域總結(jié)歸納易發(fā)、常發(fā)職務(wù)犯罪的環(huán)節(jié)并提出“預(yù)防性建議”，匯編成冊(cè)后廣泛宣傳。

????增強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪的深入性

????香港廉署的防貪工作之所以富有成效，很大程度源于其工作的深入性和防貪建議的可行性。防貪處把貪污腐敗機(jī)會(huì)分解為三個(gè)因素群:一是應(yīng)如何工作，即分析政策、法規(guī)以及部門(mén)規(guī)章、工作程序的合理性;二是工作實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)情況，即著重研究具體工作習(xí)慣，自決權(quán)是否得到恰當(dāng)運(yùn)用，有無(wú)拖延現(xiàn)象等;三是工作管理情況，主要分析監(jiān)督機(jī)制的落實(shí)和程序的公開(kāi)性，以及負(fù)責(zé)制的落實(shí)等。以廉署對(duì)海關(guān)人員暗中放私問(wèn)題的防貪審查為例，廉署工作人員深入海關(guān)工作現(xiàn)場(chǎng)，通過(guò)參與具體工作研究海關(guān)檢查的工作程序。數(shù)周后發(fā)現(xiàn)，出現(xiàn)暗中放私的主要原因是海關(guān)人員有條件告知走私人員自己所在崗位的時(shí)間和位置，并讓走私人員從本人值守的通道過(guò)關(guān)。遂提出三條建議:一是海關(guān)人員上崗位置不固定，每天上班后臨時(shí)隨機(jī)派位;二是海關(guān)人員不得攜帶通訊工具上崗;三是家庭遇有緊急情況由海關(guān)在5分鐘內(nèi)通知到本人。前兩條建議有效防止了海關(guān)人員與走私人員互相勾結(jié)走私通關(guān)的可能性，第三條兼顧了人性化。

????相比較而言，內(nèi)地預(yù)防職務(wù)犯罪工作的深入性有待增強(qiáng)。當(dāng)前，預(yù)防措施往往停留在召開(kāi)會(huì)議、走訪、舉辦研討會(huì)等活動(dòng)的層面上;在預(yù)防的手段上則局限于發(fā)送檢察建議、舉辦法制講座等簡(jiǎn)單的方式上;在對(duì)預(yù)防措施的制定上，還缺乏針對(duì)性和預(yù)測(cè)性，對(duì)本地職務(wù)犯罪的現(xiàn)狀、特點(diǎn)、成因等還缺乏足夠的、全面的分析研究，從而從根本上影響了預(yù)防工作的整體效果。要推動(dòng)預(yù)防工作的深入，應(yīng)當(dāng)緊緊抓住易發(fā)職務(wù)犯罪的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動(dòng)完善權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約機(jī)制。要積極創(chuàng)造條件，參與到行政審批、政府采購(gòu)、招投標(biāo)等改革中去，從不同系統(tǒng)、不同行業(yè)、不同崗位的特點(diǎn)出發(fā)，積極探索實(shí)施有效監(jiān)督制約的途徑和辦法，實(shí)現(xiàn)從“個(gè)案預(yù)防”向“行業(yè)預(yù)防”和“專項(xiàng)預(yù)防”的推進(jìn)。

????整合預(yù)防職務(wù)犯罪的各方力量香港廉署的防貪工作雖然由防貪處主要承擔(dān)，但并不意味著防貪處單兵作戰(zhàn)，而是以其為核心，充分組織和動(dòng)員不同層面的力量參與。首先，廉署內(nèi)部建立了有效的合作機(jī)制。執(zhí)行處每調(diào)查完一宗案件，都要寫(xiě)出調(diào)查報(bào)告交由防貪處研究分析，以便防貪處及時(shí)掌握情況。即便是在案件調(diào)查過(guò)程中，防貪處也可以隨時(shí)介入調(diào)查，對(duì)工作程序及時(shí)進(jìn)行審查，迅速發(fā)現(xiàn)漏洞，防止損失擴(kuò)大。其次，香港成立了由立法會(huì)議員、政府官員和各行業(yè)具有豐富知識(shí)和閱歷的社會(huì)知名人士組成的防止貪污咨詢委員會(huì)。該委員會(huì)獨(dú)立于廉署，有權(quán)審查防貪處的防貪工作，提示防貪處應(yīng)審查的地方和審查順序，建議應(yīng)采取的行動(dòng)并監(jiān)督落實(shí)。第三，廉署與政府部門(mén)、公共機(jī)構(gòu)建立起了預(yù)防貪污的長(zhǎng)期合作關(guān)系，以調(diào)動(dòng)各部門(mén)和單位的防貪積極性。廉署與香港政府的80多個(gè)部門(mén)都成立有專門(mén)的預(yù)防貪污小組，實(shí)行廉政共建。第四，廉署還注意發(fā)揮社會(huì)專業(yè)人士的作用。大量的律師、會(huì)計(jì)師、工程師等社會(huì)專業(yè)人士組成了防貪處強(qiáng)大的智囊團(tuán)，保證了防貪處建議的有效性。

????從內(nèi)地來(lái)看，雖然各級(jí)黨委、各有關(guān)行業(yè)系統(tǒng)都相應(yīng)成立了預(yù)防職務(wù)犯罪領(lǐng)導(dǎo)組織和辦事機(jī)構(gòu)，但由于缺乏一套完整的制度，很多沒(méi)有充分發(fā)揮作用。內(nèi)地預(yù)防職務(wù)犯罪工作應(yīng)實(shí)行綜合治理，努力形成“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、單位各自負(fù)責(zé)、專門(mén)機(jī)關(guān)發(fā)揮職能作用”的社會(huì)化大預(yù)防的格局。首先，要將預(yù)防職務(wù)犯罪工作納入綜合治理考評(píng)范圍，使其作為對(duì)地方和各部門(mén)黨委考核的重要指標(biāo)。其次，要大力推動(dòng)社會(huì)化預(yù)防職務(wù)犯罪網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，依靠各單位、各部門(mén)自身的力量抓好預(yù)防工作，制定相應(yīng)的操作規(guī)范和工作要求，以便各單位在開(kāi)展預(yù)防工作時(shí)有章可循。第三，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部要健全機(jī)制，把預(yù)防職務(wù)犯罪貫穿于檢察工作的全過(guò)程。

????加快預(yù)防職務(wù)犯罪立法工作

????香港《廉政公署條例》、《防止賄賂條例》、《選舉(舞弊及非法行為)條例》賦予了廉署開(kāi)展防貪工作的法律依據(jù)和權(quán)限。比如《廉政公署條例》明確了防貪處的法定職責(zé):審查各政府部門(mén)及公共機(jī)構(gòu)的工作常規(guī)及程序，并建議修訂容易導(dǎo)致貪污的工作方法及程序(通常這種建議是必須接受的);應(yīng)私營(yíng)機(jī)構(gòu)和個(gè)別人士的要求提供防貪建議。該《條例》還規(guī)定，在審查過(guò)程中，防貪處可以調(diào)閱有關(guān)部門(mén)的文件和資料，有關(guān)部門(mén)必須予以配合。

????借鑒香港的經(jīng)驗(yàn)，要進(jìn)一步推進(jìn)和完善內(nèi)地的預(yù)防職務(wù)犯罪工作，需要從根本上加快預(yù)防職務(wù)犯罪的國(guó)家立法工作。要通過(guò)立法，確定預(yù)防職務(wù)犯罪工作的性質(zhì)和任務(wù)，明確預(yù)防職務(wù)犯罪的責(zé)任主體、職責(zé)及相互關(guān)系，賦予預(yù)防職務(wù)犯罪組織者和實(shí)施者的權(quán)限，規(guī)定未履行預(yù)防職務(wù)犯罪職責(zé)的法律責(zé)任等等。特別要賦予預(yù)防職務(wù)犯罪機(jī)構(gòu)充分的權(quán)力，比如對(duì)有關(guān)單位開(kāi)展預(yù)防職務(wù)犯罪的情況進(jìn)行檢查、詢問(wèn)、調(diào)閱有關(guān)文件資料的權(quán)力;對(duì)預(yù)防職務(wù)犯罪措施不力，存在職務(wù)犯罪隱患的單位發(fā)出限期整改的建議權(quán);對(duì)不認(rèn)真履行預(yù)防職務(wù)犯罪職責(zé)或不接受整改建議而發(fā)生職務(wù)犯罪的單位及其負(fù)責(zé)人予以處罰以至追究刑事責(zé)任的權(quán)力。只有權(quán)責(zé)明確，預(yù)防職務(wù)犯罪工作才能具有較強(qiáng)的可操作性和強(qiáng)制性。(作者 韓森茂)