各路“諸侯”增援鐵路 資金匱乏凸顯體制困局
鐵路建設以超常規(guī)的速度鋪開，資金的匱乏正吞噬著原本就“缺血”的鐵道部。而此時，籌措建設資金已成為鐵道部的第一要務，根本無心顧及改革。
援手
根據(jù)《中長期鐵
路網(wǎng)規(guī)劃》，“十一五”期間全國鐵路營運里程將達到9．5萬公里，將建設新線1．7萬公里，其中客運專線7000公里，投資規(guī)模將達1．25萬億元。然而，鐵道部在建設項目投入上捉襟見肘，致使巨大的資金缺口不得不依重外界的大力“輸血”。
9月7日鐵道部與國家開發(fā)銀行簽署了《關于“十一五”期間開發(fā)性金融合作會談紀要》。國家開發(fā)銀行承諾，“十一五”期間將為鐵道部提供2500億元政策性貸款。未來5年，雙方合作的主要領域為，通過為鐵路網(wǎng)新線建設、既有線技術改造和鐵路技術裝備升級項目提供大額、長期的融資支持。
就在國開行承諾向鐵路提供巨額政策性貸款的前幾日，中國保監(jiān)會主席吳定富9月4日表示，保險資金投資京滬鐵路改造項目的意向明確，逐年投入共計800億元，占該項目全部投資額的50％。關于鐵道部向保險資金定向募集投資京滬鐵路改造一事，吳定富曾最早于今年6月間透露過，但當時所述是500億至800億元，此次則確切提出具體的數(shù)量和比例。
除此以外，鐵道部還計劃在年內(nèi)發(fā)行一筆400億元的鐵路債券。這將是我國自1995年以來，最大發(fā)行額度的鐵路債券。
困境
“今年前8個月鐵路大中型項目完成投資822．27億元，但與今年調(diào)整后的鐵路建設投資計劃1633億元相比，只完成了全年的50．4％。后4個月還有800多億元的投資任務。”在9月5日鐵道部召開電視電話會議上，鐵道部副部長盧春房坦承，全面完成今年的鐵路建設投資計劃形勢非常嚴峻。
根據(jù)鐵路統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2004年全國鐵路完成基本建設投資516．32億元，2005年為889．16億元，按照鐵路中長期規(guī)劃，從2006年開始到2010年，估計每年都有1600億元左右的鐵路基本建設投資。
缺錢的困境迫使鐵道部使出渾身解數(shù)。去年7月，鐵道部頒發(fā)《關于鼓勵和引導非公有制經(jīng)濟參與鐵路建設經(jīng)營的實施意見》，宣布開放鐵路建設、運輸、運輸裝備制造和多元經(jīng)營四大領域，鼓勵國內(nèi)非公有資本進入。2006年8月，鐵道部出臺了《“十一五”投融資體制改革推進方案》，此舉其目的在于，發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，構建投資主體和產(chǎn)權主體多元化、資金來源多渠道和融資方式多樣化、項目建設法人制和市場化的鐵路投融資體制。
耐人尋味的是社會資本卻應者寥寥。鐵道部自去年新組建了26個合資鐵路公司，并與70多家社會投資機構、路外國有、民營企業(yè)簽訂了投資協(xié)議。不過，只吸引社會權益性投資440多億元，主要集中在煤運通道、客運專線等20個項目，而民營資本更少，只有25多億元。
對此，國務院發(fā)展研究中心技經(jīng)部研究員郭勵弘認為，鐵道部去年推出的《實施意見》和今年出臺的《推進方案》，只是一個原則性指導意見。“有關于社會資本、上市、社保醫(yī)保基金投資鐵路等鼓勵投融資的相關內(nèi)容，并沒有具體的細化操作方案�！惫蠈χ袊�(jīng)濟時報記者表示，在沒有明確方案的情況下，社會資本如何敢向鐵路大規(guī)模投資。
“但是，國家鐵路產(chǎn)業(yè)不能奢望民營資本作為投資主體�！惫蠌娬{(diào)，鐵路作為基礎產(chǎn)業(yè)具有公益性特點，國有資本不能缺位鐵路產(chǎn)業(yè)。前幾年來鐵路建設投資規(guī)�；颈３衷�500至600億元之間，但所占GDP的比重一直在下降，從1998年的0．72％下降到2004年的0．38％。
“把競爭性領域甚至非競爭性領域開放給民營資本，發(fā)揮市場在資源配置過程中的基礎性作用，是一件利國利民的好事。就鐵路產(chǎn)業(yè)而言，應該說，向民營資本開放市場不是一個根本性問題，根本性的問題反倒是，鐵路國有資本應該不應該退出，鐵路國有資本應該不應該進入？”北京交通大學經(jīng)濟管理學院李紅昌博士接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時也持同樣觀點。他認為，民營資本進入鐵路產(chǎn)業(yè)的前提是國有資本的大量進入，國有資本大量進入的結果是民營資本在該領域的劇烈擴張。
系統(tǒng)風險加大
“如果單純依靠鐵道部的努力去股市圈錢，去說服地方政府、大型國有企業(yè)甚至民營企業(yè)投資，所能融通來的資本可以說是杯水車薪，而完全依賴國家開發(fā)銀行、商業(yè)銀行甚至國際金融組織的貸款，又會為未來鐵路運營的虧損埋下伏筆�！崩罴t昌認為，鐵道部自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流無法支撐如此大規(guī)模的貸款，一旦鐵路經(jīng)營發(fā)生問題，無疑加大了整個社會的系統(tǒng)風險。
事實上，國家開發(fā)銀行2004年、2005年為鐵路行業(yè)提供貸款額分別為54億元和71億元。而今后五年，國開行平均每年就要為鐵路提供500億元。而依據(jù)2006年鐵道部公布的第一次全國鐵路普查，2004年鐵路運輸業(yè)資產(chǎn)合計9972．5億元，負債合計2656．7億元，主營業(yè)務收入2126．1億元，利潤總額77．4億元。中信證券曾做過測算，如果鐵路建設急劇膨脹，可能會帶來鐵路經(jīng)營風險。
國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院綜合運輸研究所研究員董焰向中國經(jīng)濟時報記者表示，在鐵路市場開放中，國鐵引入外部資本會面臨著兩難選擇：首先，外部資本無疑要選擇能夠獲取正常經(jīng)濟收益的區(qū)域和業(yè)務進入，而這樣的話，國鐵將會在更大程度上承擔無法獲得正常經(jīng)濟收益的區(qū)域和業(yè)務的經(jīng)營職責，其結果必然導致國鐵財務狀況的惡化；其次，無法獲取正常經(jīng)濟收益的區(qū)域和業(yè)務其資金更為短缺，因而恐怕更需要多元投資主體的進入，但這些區(qū)域和業(yè)務沒有對多元投資主體進入的內(nèi)在激勵機制，很難吸引外部資本進入。
郭勵弘建議，鐵道部應該積極引進戰(zhàn)略投資者，大幅度提高項目直接融資比重；研究建立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，開辟保險、社保等大額資金投資鐵路基礎設施建設的有效途徑，實現(xiàn)持續(xù)融資滾動發(fā)展。
“但這必須以加快鐵路自身改革為前提。鐵道部如果不繼續(xù)在鐵路存量資本和增量資本推進鐵路整體制度創(chuàng)新，其改革的邊際效應愈來愈弱化，已很難繼續(xù)在實質(zhì)上擴大新體制增量。因此，鐵路的經(jīng)濟體制改革已經(jīng)客觀上要求在市場開放擴大的過程中，更大程度地通過存量資本和增量資本的價值形態(tài)，或者說資本經(jīng)營的形態(tài)來推進鐵路的整體制度創(chuàng)新�！崩罴t昌說，鐵路改革的順序不能與一般工商企業(yè)相同，整體的、一次性的、存量的改革是具有網(wǎng)絡特性的鐵路產(chǎn)業(yè)所必需的。
缺失
中國鐵路改革已經(jīng)進入深水區(qū)，產(chǎn)權配屬和利益格局的重大調(diào)整已在所難免。問題是，現(xiàn)在最需要什么樣的機制來推進中國鐵路的改革與發(fā)展進程？李紅昌認為，透明的、法制的公共治理。他解釋道，公共治理平臺是一種決策商議機制，體現(xiàn)并平衡利益集團聲音和主張，集中矛盾與協(xié)調(diào)沖突，是一種民主治理與投票表決的機制。
假如我國鐵路僅僅停留在對西方科技的吸收層面，而缺乏制度層面的激蕩與提升，沒有相應公共治理模式的保障，政府邊界和市場邊界沒有得到清晰界定，行政治理和市場治理沒有較好的耦合，那么鐵路產(chǎn)業(yè)的前景實在不容樂觀。
進入攻堅階段的鐵路改革，考驗的絕不僅僅是智慧。董焰也表露出擔心，鐵路存在的問題是多層次的，國退民進的盲目、交易規(guī)則的缺失……中國鐵路的問題不僅僅是一個局部的問題，而是一個全局性的帶有普遍意義的問題。但鐵路產(chǎn)業(yè)的特殊性就在于，與民航、公路等網(wǎng)絡型基礎產(chǎn)業(yè)不同，它已經(jīng)錯過了最佳的發(fā)展歷史時期。
慶幸的是，我國所處的工業(yè)化發(fā)展階段、資源分布與工業(yè)布局東西錯位的空間格局、眾多的人口基數(shù)、高速鐵路的發(fā)展機遇等，為中國鐵路改革與發(fā)展提供了最后的一次機會，而如果錯過這次機遇，中國鐵路的未來孰難預料。（中國經(jīng)濟時報） ■本報記者
范思立
責任編輯：屠筱茵
