我們很難預(yù)知，什么時候、在世界哪個角落會發(fā)生問題。作為地球上人口最多的中國公民，海外華人足跡早已不是單純的投資、經(jīng)商和投親訪友，而是渠道更廣的務(wù)工、旅游、求學(xué)、文化交流。一個數(shù)字表明，2004年有2200萬中國人走出國門，這已經(jīng)是25年前的100倍了。中國人在國際上愈來愈活躍的身影在引來各方關(guān)注的同時，
風(fēng)險也在同步增加。綁架、扣留、車禍、海難、偷窺、恐怖襲擊、勞務(wù)糾紛、非法移民……這些詞語，越來越被海外的中國公民所熟悉，也成為籠罩在眾多海外華人心頭的巨大陰影。而如何應(yīng)對這些問題，中國政府正面臨著一個全新的挑戰(zhàn)。
新威脅呼喚新安全觀
2004年可以說是海外華人的“多事之秋”。11月19日，中國9艘漁船被秘魯軍方認為“非法”進入了秘魯200海里的軍事區(qū)而扣押；10月9日，兩名中國工程師在巴基斯坦被綁架；9月16日晚，西班牙埃爾切發(fā)生焚鞋排華事件；7月21日，中國天津女商人趙燕在美遭遇警察暴力誤傷；6月10日，中國援建項目工程人員11人在阿富汗遇害……一系列中國公民在海外發(fā)生的事件讓不少遠離中國的公民面臨著巨大的安全隱患。據(jù)外交部領(lǐng)事司羅田廣司長介紹：“中國公民在境外遇到問題日益增多，與其他國家相比也屬于比較多的。一年中，領(lǐng)事司要直接指導(dǎo)使館處理數(shù)百起領(lǐng)事保護案件，而使館自行按規(guī)定處理的案件就更多了�！�
為什么會出現(xiàn)這種狀況？中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究所反恐研究中心主任李偉告訴記者：“過去我們總認為恐怖活動與中國無關(guān)，但是阿富汗事件對中國保護海外利益的觀念產(chǎn)生了重大沖擊和警示。隨著我國經(jīng)濟的向外拓展，公民走出國門，我國遭遇的安全風(fēng)險不斷增多，非傳統(tǒng)安全問題凸現(xiàn)出來�！�
他說，從20世紀90年代初期開始，在一些發(fā)展中國家，如非洲的也門、肯尼亞、贊比亞、蘇丹，亞洲的柬埔寨等地，中國公民遭遇安全威脅的事件就屢有發(fā)生，但這些針對中國公民的襲擊大多以勒索贖金為目的，人員傷亡很少，在性質(zhì)上以重大刑事犯罪為主，因此在當(dāng)時被認為是一種常態(tài)的犯罪。與傳統(tǒng)安全概念(主要指一國軍事安全)相比，非傳統(tǒng)安全具有兩個特點：一是跨國性，即僅靠一個國家本身將難以解決問題；二是開放性，即可能涉及的安全威脅因素是多種多樣的，目前突出的有恐怖主義威脅、跨國有組織犯罪(包括毒品、人口走私、武器走私等)、能源、經(jīng)濟、環(huán)境等等，這就迫使我們必須要有一個全新的安全觀念。
李偉指出：任何國家在海外的利益都是一個整體，無論是組織機構(gòu)，還是公司、個人，都是我國在海外利益的體現(xiàn)。
而“國”與“民”結(jié)合的特點是一種更全面的安全意識的體現(xiàn)。
但是，“傳統(tǒng)的領(lǐng)事保護、領(lǐng)事業(yè)務(wù)面很窄，很多到了海外的中國公民有了安全問題也不知道要去找當(dāng)?shù)氐闹袊I(lǐng)事機構(gòu)，使領(lǐng)館與普通公民之間尚有距離。而且使領(lǐng)館也沒有過多的時間、人力和經(jīng)費去一一處理這些事情”。南開大學(xué)全球問題研究所所長龐中英博士指出了傳統(tǒng)領(lǐng)事保護的不足。
他對記者說：“在前所未有高度復(fù)雜的全球化下，中國外交面臨著巨大的挑戰(zhàn)。如何改革外交體制，建立新的機制和制度，適應(yīng)全球化形勢，更好地維護國家安全、國家利益以及每個中國公民在世界上的安全，是我們的艱巨而復(fù)雜的大任務(wù)�！�
他說，完善中國的領(lǐng)事制度需要做許多工作，包括進一步普及諸如《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》等國際法、國際慣例基本知識，以及在整個領(lǐng)事工作中貫徹“以人為本”的指導(dǎo)思想，真正在領(lǐng)事工作中把依據(jù)國際法、國際慣例維護中國在海外的公民的安全和權(quán)益作為工作的中心。在那些尚未與我存在外交關(guān)系的國家中如何建立和發(fā)展領(lǐng)事關(guān)系也要考慮。根據(jù)《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，外交關(guān)系不等于領(lǐng)事關(guān)系，外交關(guān)系中斷或者不存在外交關(guān)系，并不等于不存在和不發(fā)展領(lǐng)事關(guān)系。我們知道，世界上仍然有少數(shù)國家與我國不存在外交關(guān)系，但這些國家卻出現(xiàn)了越來越多的中國人，所以，領(lǐng)事關(guān)系要跟進，要與這些國家提出建立有關(guān)的領(lǐng)事關(guān)系的要求，以便保護中國公民的權(quán)益和安全。
新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體已經(jīng)把“以人為本”的思想貫徹到了領(lǐng)事保護制度中，但關(guān)鍵是進一步貫徹和落實。
中國需應(yīng)急總指揮部
近年來，中國政府日益重視海外公民的安全保護問題。2000年外交部首次出臺了《中國境外領(lǐng)事保護和服務(wù)指南》，其目的是“方便中國公民在國外旅行、工作、學(xué)習(xí)或居留期間，通過中國駐外使領(lǐng)館維護自己的正當(dāng)權(quán)益”。
2003年5月，這份《指南》又更新了版本，比原版加強了實用性和可操作性，并可在外交機構(gòu)免費索取。與此同時，外交部網(wǎng)站上專門設(shè)
有“出國特別提醒”欄目，不定期發(fā)布與中國公民有關(guān)的各國信息，提醒中國公民慎重前往局勢動蕩的地區(qū)。
2004年7月1日外交部新設(shè)立的涉外安全事務(wù)司,職責(zé)重點就是應(yīng)對恐怖主義。
龐中英博士認為，設(shè)立涉外安全事務(wù)司顯示出了中國外交日益明顯的“以人為本”的色彩。他說，全球化使得中國人走向世界的趨勢越發(fā)明顯，“安全”的定義也就相應(yīng)地從傳統(tǒng)的國家安全擴大到了包括個人的安全，涉外安全事務(wù)司的職責(zé)也就包括了保護中國公民在海外的生命和財產(chǎn)安全。
我國的外交部應(yīng)急機制的主要內(nèi)容是：組成應(yīng)急小組，制訂工作計劃
；確定聯(lián)絡(luò)方案，保障信息暢通；開設(shè)熱線電話，收集各方資訊；協(xié)調(diào)國內(nèi)外有關(guān)單位共同開展工作。
但一位不愿透露姓名的外交官表示，設(shè)立涉外安全事務(wù)司的確也是對領(lǐng)事保護的一種補充。但遺憾的是，與一些國家成熟的應(yīng)急機制相比，中國海外公民的安全保障機制將如何啟動還是令人存在一些疑惑。在緊急事件發(fā)生后都是由各司臨時聚會討論方案，費時費事，這相對于韓國設(shè)有反恐對策委員會，日本在內(nèi)閣成立了應(yīng)急事件總指揮部，我國的安全保障應(yīng)急機制尚不完善。涉外安全事務(wù)司不僅要整合各司力量，還要進一步完善職能。同時更多地加強與其他國家的合作。
“成立一個機構(gòu)并不是最重要的，而且也是不夠的，重要的是大家要加強對這一類問題的認識。”龐中英博士指出， “涉外安全事務(wù)司的成立
，是外交改革、職能轉(zhuǎn)化的重要的一步和一個環(huán)節(jié)，是形勢所迫，也是一個非常可喜的進展。如何以涉外安全事務(wù)司的成立為契機，進行機構(gòu)整合，從整體上轉(zhuǎn)變政府職能，是外交部必須要考慮的問題�！�
李偉說：“涉外安全事務(wù)司的設(shè)立非常必要，對中國海外安全利益的保護會有很大的促進作用。在涉外安全事務(wù)司成立之后，中國將與更多的國家和地區(qū)加強相關(guān)合作�！崩顐フJ為外交部的這一舉動，與中國新的安全觀是相一致的，這種新安全觀是一種綜合安全觀，又被稱為“合作安全觀”，即通過國家與國家之間的合作來確保自己國家的安全。
但他同時也強調(diào)，外交部僅僅是貫徹這種新安全觀的相關(guān)部門和機構(gòu)之一，僅僅一個外交部還不可能包含容納整個新安全觀；其他部門也在做這方面的相關(guān)工作，包括公安部、國家安全部以及涉及經(jīng)濟、能源等相關(guān)部門，而只有這些機構(gòu)共同努力才能形成一個全面的維護國家安全的新機制。(白濤）
編輯：魏巍
